국회가 법률을 만들거나 수정·폐지하는 과정에 로펌이 나서 의뢰인 이익을 관철시키는 ‘입법지원’이 늘고 있다. 최근에는 행정부와 법제처까지 로펌을 찾아가 법률안을 검토해달라는 상황이다. 로펌이 입법과정에 미치는 영향력이 막강해진 것이다. 그런데 문제는 소수자들은 돈이 없기 때문에 그런 서비스를 받을 수 없어, 결국은 ‘법의 균형추’가 기울게 된다는 것이다.
지난해 10월 헌법재판소 앞에서 전기통신법 규탄 기자회견이 열렸다. 통합진보당 정당해산 심리로 헌재가 한창 주목을 받던 때여서, 언론이나 행인들도 뜬금없다는 듯 고개를 갸웃했다. 환경단체와 밀양지역 주민이라는 이들은 “송전선을 땅으로 묻어달라고 했더니 국회가 해당 비용을 주민과 지방자치단체에 물리는 법을 만들었다”며 헌법소원을 냈다. 이와 관련한 소송이 법원에서 잇따라 패하자 헌재를 찾아온 것이다.
이 조항은 1년 반 전인 2013년 3월 국회가 전기사업법에 손을 대면서 만들어졌다. 원래 기존 72조 2는 ‘지자체와 주민은 전기사업자에게 전선로를 땅에 묻어달라고 요구할 수 있다’고만 돼 있었다. 전기사업자에 비해 지자체와 주민의 권리를 더 보장해준 것으로 해석될 수 있었다.
여기에 국회는 하나를 더 추가했다. ‘지중이설에 필요한 비용은 그 요청을 한 자가 부담한다’는 내용의 2항을 만든 것이다.
수익자 부담 조항이 추가되면서 전기사업자와 지자체, 주민의 관계는 역전됐다.
‘수익자 부담’이라는 게 자명한 원칙이라서 국회가 뒤늦게 추가한 것은 아니다. 여기에는 사업자들의 집요한 설득과 로비가 있었다.
지난달 12일 임시국회 본회의 마지막날 여야가 크루즈산업육성지원법 등 밀려 있던 법안 97건을 한꺼번에 처리했다. 이 가운데 어떤 법안은 대기업과 대형 로펌의 설득과 로비를 받아 통과됐을지도 모른다. / 강윤중 기자
전기사업자들 로펌 도움으로 법 바꿔
결과적으로 지역주민들이 한발 늦었다. 경기가 다 끝나고 뒤늦게 상대편 손을 들었던 심판을 찾아 제소하는 모양새가 됐다. 법조계 관계자들은 “환경단체나 지역주민들은 국회가 법을 손보던 단계에서 강력하게 의사를 전달해 저지하는 게 맞았다”며 “법률이 누군가의 이익을 침해한다고 해서 뒤늦게 위헌이라고 말하기는 어려운 것 아니냐”고 말했다.
전기사업자들이 2013년 이 조항을 바꾼 데는 ㄱ로펌의 도움이 결정적이었다. 다른 법과의 형평성, 해외 사례 등을 광범위하게 조사해 국회를 설득했다. 이 로펌은 이를 계기로 전기통신분야의 전문성을 인정받아 방송통신위원회가 주도한 전기통신사업법 개정에도 참여했다.
이처럼 국회가 법률을 만들거나 수정·폐지하는 과정에 로펌이 나서 의뢰인 이익을 관철시키는 이른바 ‘입법지원’ 사업이 폭발적으로 성장하고 있다. 최근에는 행정부와 법제처까지 로펌을 찾아가 법률안을 검토해달라고 부탁하는 상황이 됐다. 정부와 국회의 일을 봐주면서 로펌의 정보력과 네트워크는 더욱 강력해지고 있다. 이들의 힘과 실력, 영향력은 이미 국회 법제실이나 보좌진들이 넘보기 힘든 수준이 돼버렸다.
로펌들이 입법과정에 끼치는 영향력은 기본적으로 막강한 법률 실력에서 시작된다. 법무부에서 입법과정을 담당했던 한 부장검사는 “국회가 일하는 것을 보면 로펌이 어느 정도로 치밀한 보고서를 만들어 오는지, 반면 전문가의 도움을 받지 않으면 의원들이 얼마나 엉성하게 법안을 만드는지 알게 된다”고 말했다. 심지어 국회의 고유하고도 핵심적인 권한인 법률을 만드는 일에서 지역주민 같은 소수자는 물론 국회의원 자신조차도 소외된다는 것이다.
뛰어난 법률 이론과 지식으로 국회 설득
민주당 ㄴ의원은 2012년 행정기관의 예산 낭비를 감시하기 위해 납세자가 소송을 낼 수 있도록 한다는 법안을 발의했다. 당시 이 법안을 검토했던 관련부처 관계자는 “좋은 의도인 것은 알겠지만 절대로 통과될 수가 없었다. 미국법을 그대로 베껴놔서 한국에 도저히 적용이 불가능했다”고 말했다. 전문가들은 미국의 납세자소송(Tax payer‘s suit) 관련법을 번역한 것에 불과하다고 했다. 실제로 이 법안은 별다른 논의 없이 그대로 묻혔다.
의원 개인이 아닌 로펌이 관여했다면 법안의 운명이 달라졌을지도 모른다.
입법지원 사업을 담당하는 로펌 관계자들은 “민사나 형사재판에서 우수한 변호사를 선임해 좋은 결과를 내려는 것처럼, 입법을 담당한 국회를 이론과 근거로 설득하는 것은 변호사 고유업무”라고 설명했다.
“우리는 돈을 주고 사건을 의뢰한 고객의 이익을 위해 일하는 존재인데, 지금까지 의뢰인은 모두 대기업이었다. 결과적으로 대기업의 입장을 대변해온 것은 사실이다.”
로펌 관계자들은 그러면서 “하지만 정부가 발주한 사업은 봉사하는 심정으로 헐값에 하고 있다”고 덧붙였다.
실제로 ’헐값‘이 빈말은 아니다. 법제처는 대형 로펌에 법안 검토를 의뢰한 사실이 드러나 문제가 됐다. 2011년 국회 법제사법위원회는 국정감사에서 정부사업 정보를 사전에 유출시키는 것 아니냐고 지적했다. 하지만 국회도 로펌의 입법지원을 직·간접으로 받아서인지 이 이상은 지적하지 않았다. 법제처는 이후 로펌이 아니라 변호사 개인에게 발주하는 꼼수를 썼다. 당시 태평양·김앤장·광장 소속 변호사 4명이 2년간 107건을 처리하고 받은 돈은 5500만원이었다.
이런 헐값을 받고 로펌들이 정부 일을 맡아 하는 이유는 뻔하다. 인맥을 넓히고 네트워크를 강화하기 위해서다. 일종의 투자인 셈이다. 막강한 법률 실력으로 시작된 힘이 이런 과정을 통해 네트워크를 장악하게 된다. 이들이 인맥을 넓히려는 목적은 로비라는 게 정설이다. 한국입법학회 부회장인 건국대학교 법학전문대학원 한상희 교수는 “그 많은 장·차관 출신의 로펌 고문들이 무슨 일을 하는지 알 만한 것 아니냐”고 했다. ㄷ로펌 관계자는 “우리는 주로 보고서로 승부한다. 하지만 고문이 수십명인 다른 로펌은 그렇지만은 않을 것”이라고 말했다. 로펌도 로펌을 의심하고 있다.
입법부도 아닌 행정부 고위직 출신인 이들이 입법과정에 어떻게 관여하는 것일까. 이들의 활동을 알려면 법이 어떻게 만들어지는지 알아야 한다고 한다. 막연하게 법률을 통과시키는 주체인 국회의원만 찾아가면 되리라는 생각은 순진한 상상에 불과하다는 것이다. 300명 국회의원 중 과반 설득이 쉽지도 않고 그렇게 해서 끝날 문제도 아니라는 것이다. 실제 타깃은 따로 있다.
이른바 로펌의 고문으로 불리는 전직 관료들은 대기업에 유리한 법률을 만들기 위해 18개 중앙부처와 18개 소속기관 공무원 1만3000여명이 있는 정부세종청사에서 치열하게 로비를 벌이고 있다. 2013년 세종청사에서 열린 대통령 업무보고. / 청와대사진기자단
장·차관 출신 고문 영입 로비창구 역할
전·현직 정부 관계자들은 “입법지원은 정부가 주요 대상이 된다”고 설명한다. 입법의 열쇠를 정부가 쥐고 있기 때문에, 관료들을 설득하고 로비해야 한다는 것이다.
여기에는 그럴 만한 이유가 있다. 우선, 정부가 사실상 거의 모든 법에 관여한다. 2014년 통과된 법률안을 분석해 보면 의원 발의 880건, 정부 발의가 61건이다. 하지만 의원 발의는 절차가 간단하다는 장점 때문에 정부에서 의뢰받은 경우가 적잖다. 순수하게 의원이 발의한 경우라도 관계부처의 의견을 종합하는데, 이때 정부의 의사가 들어간다. 전직 정부 관계자는 “대통령에게 법률안을 거부할 헌법상 권한이 있는데 이를 사용할 경우 서로에게 부담이 되므로, 국회와 사전 협의를 통해 정부 입장을 반영시킨다”고 말했다.
시행령이 사실상 법률의 역할을 하는 기형적인 상황도 한 요인이다. 시행령은 대통령이나 장관이 만들어 국무회의를 통과하면 끝이다. 법조계 관계자는 “국회를 통과한 법률은 엉성하게 테두리만 있고, 실제 권한을 시행령에 정해둔 경우가 많다”고 설명했다. 따라서 행정부를 로비하면 사실상의 법률이 만들어진다. 이런 상황은 국회가 법을 만드는 실력이 없고 무능한 데다, 정부가 작심하고 법을 엉성하게 보내기 때문이다. 헌법재판소 관계자는 “핵심 사항을 시행령에 ’백지 위임‘한 법률들에 줄줄이 위헌을 선고했더니, 최근에는 ’한 줄 위임‘한 조항이 등장했다”며 “대부분 위헌법률일 가능성이 매우 높다”고 설명했다.
이처럼 주요 로펌의 장·차관이나 국장 출신 고문들의 핵심 업무도 입법지원이라는 게 공공연한 얘기다. 일부에서 ’소송 로비스트‘라고 억측하는 것보다 세상은 빠르게 앞서가고 있다.
2015년 2월 기준으로 10대 로펌의 고문은 240명 안팎이며, 이 가운데 행정관료 출신은 75%를 넘는 180명 선이다. 입법지원 분야가 뜨면서 로펌들은 법제처와 국회 사무처 출신에 특히 눈독을 들이고 있다. 김앤장 법률사무소는 임인규 전 국회 사무차장이 고문으로 있고, 법무법인 태평양은 국회 법제관 출신인 최석림 변호사, 법무법인 광장은 법제처 서기관 출신 이종석 변호사가 각각 팀장이다.
“대기업 입장만 법률과 제도로 계속 관철”
로펌들의 입법지원 사업에 대해 정부와 학계 관계자들은 “대기업의 입장만이 법률과 제도로 계속해서 관철되고 확대되는 상황은 분명히 문제가 있다”고 말하고 있다. 고문들을 동원해 탈법로비를 벌이는 의심이 해소되고 근절된다고 ’자금력의 입법화‘라는 근본적인 문제가 해결되지는 않는다는 것이다. 오히려 의심의 여지가 없는 합법 활동만 한다면 기업 위주의 법률환경이 정당성까지 인정받으면서 불평등이 고착화한다는 것이다. ’유전무죄 무전유죄‘(有錢無罪 無錢有罪)라는 푸념이 이제 ’유전유법 무전무권‘(有錢有法 無錢無權)으로 바뀔 수도 있다.
법무부 한 관계자는 “기업 입장에서 보면 불합리한 제도를 고쳐야 한다. 공무원이 마음대로 만드는 법률과 시행령에 문제제기를 해야 한다. 로펌 고문들이 무슨 활동을 하는지 모르겠지만 그것을 논외로 하면, 기업은 비용을 치르고 정당한 서비스를 받는 것이다. 문제는 노동자를 비롯한 소수자들은 돈이 없기 때문에 그런 서비스를 받을 수 없고, 이런 일이 쌓이면서 전반적인 법의 균형추가 기울고 있는 것”이라고 말했다.
지난달부터 대한의사협회와 대한한의사협회가 치열하게 싸우고 있다. 지난해 12월 정부가 한의사 의료기기 사용을 허용하는 법안을 발표하면서다. 한의사들은 ㄹ포펌을, 의사들은 ㅁ로펌의 도움을 받고 있다. 법조계에서는 “이런 사건은 로펌들이 입법영역에까지 나서는 전형적인 사건”이라고 설명한다. 법제처의 법령 해석과 관련 부처의 시행령 제·개정, 마지막으로 국회의 법률 제·개정에 이르기까지 전면전을 벌인다는 것이다. 이처럼 자금력이 있는 의사와 한의사 단체들은 입법영역의 싸움이 가능하다.
돈이 법을 만든다. 노동자나 서민처럼 돈이 없으면 싸움에 나서기도 힘들고, 그보다 더 많은 경우에는 싸움이 열리는지도 모르고 있다가 부전패(不戰敗)하는 세상이 오고 있다.
2011년 7월 서울시내 한 주유소가 휘발유를 ℓ당 2279원에 팔고 있다. 이 당시 이명박 정부는 휘발유 값을 내리기 위해 가능한 모든 방법을 동원하려고 했으나, 로펌들은 정책의 문제점을 정확히 짚어내며 정부의 시행령 개정을 저지했다. / 정지윤 기자
로비스트 합법화, 모든 로비 공개해야
“밤 11시에 관련 부처 국장에게 전화가 온다. 지체 없이 달려나가 술값을 계산한다. 이런 일에 대비해서 한도 없는 카드를 가지고 있다.” “골프도 할 줄 모르는데 토요일마다 골프장에 가서 승용차에서 기다린다. 국회 보좌관들 라운딩 끝나면 그린피 계산하고 식사 모신다. 하녀처럼.” 대기업에는 관청을 상대한다고 해서 대관업무로 불리는 일을 하는 사람들이 있다. 사실상 로비이지만 법안이나 정책에 영향을 끼치지는 못한다고 한다. 속된 말로 ’밑밥을 까는 수준‘에 불과하다는 것이다.
실제로 법률과 제도를 움직이는 것은 로펌의 보고서와 고문의 인맥이다.
로펌 관계자들은 입법지원의 메커니즘을 이렇게 설명한다. “기업 입장에서 공무원이 부당하게 나오면 차라리 낫다. 항의하면 된다. 오히려 아무것도 안 할 때 대책이 없다. 그럴 때 법을 만들어야 하는 것이다. 물론 법을 매번 만들어내지는 못한다. 하지만 수많은 이론과 의견을 넣어서 피해가 있을 만한 법을 저지할 수는 있다.”
특히 누군가의 이익을 대변하는 입법지원은 불법도 아니고 고문들의 활동이 눈에 보이지도 않는다.
이런 대기업 주도의 기울어진 입법시장을 평평하게 만드는 방법은 사회적 약자도 양질의 입법지원 서비스를 받게 만드는 것이다. 한 야당의원 보좌관은 “우리가 서민들에게 좋은 법을 만들려고 해도 여의치가 않다. 입법조사처에 의뢰하면 한참 지나서 법학교과서 같은 보고서를 3~4장 보낸다. 의견수렴을 위해 공청회를 하려고 해도, 로펌에 용역을 주려 해도 돈이 없다”고 말했다.
그래서 나오는 대안이 국회의 법률보좌 기능을 크게 강화하는 것이다. 다른 관계자도 “현재 국회 법제실은 입체적인 보고서를 만들기 힘들다”고 말했다.
국회의 법률보좌 기능 강화에 대해서는 부정적인 전망도 있다. 법조계 한 관계자는 “형사재판에 국선변호사가 있지만 사선만큼은 절대로 안 움직인다. 피고인이 변호사한테 사정해야 들어줄까 말까다. 그러니 국회 소속 기관에 발주해봐야 얼마나 좋은 결과물이 나오겠느냐”고 말했다. 다른 제안은 민간에 법률가로 구성된 싱크탱크를 만들자는 것. 시민단체든 정당기구든 로펌 이외에 입법지원에 전문성을 갖춘 집단을 기르자는 것이다. 이 경우에도 당장 로펌에 버금가는 실력이 생기지 않을 것은 당연하다.
이와 함께 많은 이들이 당장 필요하다고 지적하는 것이 로비스트 합법화이다. 한상희 건국대 로스쿨 교수는 “로펌의 입법지원 사업을 막을 수도 없고, 공익지원이 크기를 기다리는 것도 시간이 걸린다”며 “당장 할 수 있는 것은 로펌 고문들의 보이지 않는 로비를 드러내는 것”이라고 말했다. 로비스트 합법화는 모든 로비스트를 등록하게 하고, 누구에게 무엇을 로비했는지 밝히도록 하는 것이다. 등록하지 않은 로비스트가 활동하거나, 로비 내용을 공개하지 않으면 처벌된다.
미국과 유럽 등 대부분의 나라에서는 등록 로비스트 제도를 가지고 있다. 입법과 행정분야에도 관여한다. 결과적으로 우리나라 로펌의 입법지원과 비슷하다. 뒤집어 말하면 우리 로펌들은 이미 로비스트로 일하는 셈이다. 로비스트법은 여러 차례에 걸쳐 논의됐지만, ’부유층에만 유리하다‘ ’정책 결정이 지연된다‘ ’한국은 서양과 다르다‘ 등의 반대에 부닥쳐 실현되지 못했다. 이 때문에 구체적인 방안에 대해서는 진전이 없었다. 크게는 로비스트 자격을 누구까지로 할지, 로비 대상을 어디까지 허용할지, 로비 내용을 어떤 방식으로 공개할지 등이 논의되어야 한다.
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